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行政法学论文
论应急行政法的部门定性及其法治发展路径
发布时间:2021-04-14 17:29
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来源:毕业论文网,栏目:行政法学论文
毕业论文网第2021-04-14期,本期毕业论文指导老师为大家分享的论文是行政法学论文《论应急行政法的部门定性及其法治发展路径》,供大家在写毕业论文时进行参考。
  2018 年 3 月,国家组建应急管理部,地方各级应急行政管理部门随之建立。在集中统一的结构性改革背景下,应急行政管理也成为单独存在的职能部门序列。这与我国多年来应急行政职权分散于多个部门的格局形成明显差异。但这种经过整合的应急行政权,只是突发事件“大应对”权力的一部分,仍不能称为具有完整意义的“大应急”权力体系,应急行政的发展仍有待继续整合。
一、行政应急还是应急行政
  在我国应急管理部门出现之前,应急管理的职权分散于九个以上职能部门之中,另有四个议事协调机构涉及相应的救灾减灾职权运行。在理论研究层面,对行政应急(权)的研究超过应急行政本身[1]。从 1999 年成立国家煤矿安全监察局到 2001 年挂牌国家安全生产监督管理局,再到 2003 年国家安全生产监督管理总局从国家经济贸易委员会中独立出来,应急行政的部门行政属性不甚明显。理论界和实务界称之为行政应急的原因在于,确实有这样一种行政职权在实际运行,这种权力以安全生产(特定时期甚至主要表现为煤矿安全生产)为主线,但又不局限于安全生产监督,毕竟安全生产方面所导致的应急只是整个社会应急的一部分。2003年“非典”的爆发,更让国家看到了整体应急行政的重要性,应急领域的行政法规《突发公共卫生事件应急条例》应运而生。2007 年《突发事件应对法》的出台,更是彰显了应急行政作为一种专门行政独立存在的必要性。2018 年的党和国家机构改革,聚焦多领域部门与权力的优化协同高效,专门应急行政部门的成立使应急行政职权的运行相对集中,成为应急行政成熟甚至定型的一种部门行政前兆。这种整合发生于组织与组织法的层面之上,与之前应急行政内涵、外延的界定相比,更为具象和直接。但不容否认的规律是,很多国家的应急行政都是经历一定的组织改革过程,才出现于一国的政府职能部门体系之中,进而实现机构与组织的专门化。需要说明的是,根据《国务院关于实施国家突 发 公 共 事 件 总 体 应 急 预 案 的 决 定》(国 发〔2005〕11 号)和中编办《关于增设国务院办公厅国务院应急管理办公室的批复》(中央编办复字〔2005〕47 号),2006 年国家设了国务院应急管理办公室(以下简称“应急办”),地方各级政府也有相应的机构设置。此时的“应急办”虽层级不高,但是它代表政府跟各个部门就应急工作做信息沟通,有比较强的沟通协调能力[2] 。“从国际经验看,国家应急管理体系应该是一个针对各类突发事件的高效反应系统,不仅包括自然灾害和事故灾难,还应包括公共卫生事件和社会安全事件。”[3] 2007 年出台的《突发事件应对法》将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,应急部门主要应对自然灾害和事故灾难,而其中可能还涉及生态环境部门等相关部门的职责;公共卫生事件主要由卫生健康部门负责应对,社会安全事件由公安部门等部门应对为主。由此可以看出,目前的应急机构部门设置及其职责并没有囊括所有的突发事件,而只是应对其中的一部分,主要针对自然灾害和事故灾难,所谓的“应急”目前也只是相对意义上的“小应急”。对于大国而言,其应急行政的任务通常繁重而多元。例如美国和俄罗斯,其与中国面对的应急行政任务一样庞杂。二者国家应急行政组织的专业化和单列化,凸显了其应急行政本身的发展特点与法治理路。
 
二、行政紧急权、应急行政权及其不同侧重
  行政紧急权成为学者研究的对象更多是源于 2003 年以来我国行政应急立法的发展,2003年 5 月 9 日出台的《突发公共卫生事件应急条例》成为其引领和典型,2004 年宪法修改过程中对紧急状态的规定,也成为“行政紧急权”概念走向前台的基础。2007 年出台并施行的《突发事件应对法》第二条不仅界定了突发事件的内涵,还在外延上将突发事件分为四类,这实际上成为行政紧急权行使的范围。除了公共卫生事件由卫生行政部门、社会安全事件由公安部门主要管辖外,其他两类突发事件的权力分布在十多个部门或议事协调机构之中。2018 年在经历了“13 合 1”的机构整合之后,应急行政权逐渐“名正言顺”,不再是散见于多部门之中的行政紧急权。这种改革的意义除了前文提到的专业性之外,也成为应急行政拥有独立存在价值的最好表征。一些应急领域的法律法规也可以因此而被赋予更大的体系化价值[6]。应急部门成立后,遵循上下一体的行政原则,及时构建了各级应急管理部门体系。但从实际的运作来看,地方想要实现应急行政运行的一体化,还需磨合。行政紧急权的提法及其出现是应当时的《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》等立法,造成多部门共同拥有应急行政权的一种格局。行政紧急权如行政强制权一般,虽不是每个部门都同时可以享有,但却是很多部门都可能运作的一种遍地开花式的权力类型。如果依照这种思路正常发展,需要制定的法律名称可能应是《行政紧急权法》,这种立法本身的名称还不同于传统的《行政处罚法》《行政许可法》甚至《行政强制法》,它的规制范围可能非常有限。但从目前我国的行政紧急权立法现状来看,更多的立法都是从部门行政的角度单立,其中或多或少涉及行政紧急权。如果打破这种思路,将应急行政作为一种单列的部门行政,所需要的立法也将愈发专业,而部门行政的法律规范整合也将逐渐被提上日程。
三、应急行政法的专有原则及其发展路径
  一旦应急行政法的部门法属性得以确定,应急行政法应有区别于其他部门行政法的特殊原则与规则。有学者提出,作为体现应急行政总原则的行政应急性原则,应该被作为行政法的基本原则,既涵盖具有行政行为法上的具体规定的行为,也包括可以没有一般具体法律规范的行为,以及停止某些法定权利、中断某些法律条款实施或突破一般行政程序规范的行为[13]。这一原则也确实是应急行政法不同于其他部门行政法的标志性原则。但从其他国家行政应急的规则构建来看,行政应急性原则并非可作如此简单的理解和适用。美国的灾害救援体制中,政府必须尊重公的自主权及其选择成为一项必须遵循的原则,行政强制措施更是不能随意采取,能够采取的措施只能是告知公民灾害可能带来的影响,提出警告并希望居民撤离[14]。这一点其实在我国的行政应急工作中也一直存在。在 2008 年上映的灾难影片《超强台风》中,市长为了劝告一批渔民不要再贪恋渔船而下跪,这种“晓之以理动之以情”的方式最终扭转了渔民们的固执心态,促成了更大利益点的保全,符合实情,因为根据当时的立法,即便是行政首长也无权采取命令方式强制渔民撤离。市长为了多数渔民利益而采取的下跪,实际上是对《防汛条例》第三十四条立法精神的一种道义诠释,也就是当灾害威胁群众安全,“当地人民政府应当及时组织群众撤离至安全地带”,这种政府义务的履行,需要群众的配合;而能够采取紧急措施的,只是《防汛条例》第三十三条第二款所规定的“为保护国家确定的重点地区和大局安全”所采取的“局部牺牲”,此时一旦遭遇阻拦和拖延,防汛指挥部有组织强制实施的职权。
 
四、结 语
   在国家治理体系和治理能力现代化的现代征程中,应急行政必然占据一席之地。党的十九届四中全会对突发事件“应对”提出的不同目标是“健全公共安全体制机制”“优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力”“加强公共卫生防疫和重大传染病防控”,同时还要“健全社会心理服务体系和危机干预机制”“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。这些不同的突发事件应对或应急领域的目标汇总在一起,融合为突发事件“大应对”的总体目标。从 2020 年的疫情防控过程我们可以看出,突发公共卫生事件具有很强的技术性与专业性,这一点决定了其不同于其他突发事件的应对。但从 2018 年党和国家机构改革的情况来看,应急管理行政部门的成立本身也是专业性组合的一种典型表现。作为主要负责自然灾害和事故灾难应急等突发事件应对的应急行政管理部门,完全可以与卫生健康部门形成更为高效的优化协同,这种优化协同既可以更有助于突发事件总体应对目标的实现,同时又可以提升突发事件应对部门的总体地位。毕竟未来的突发事件的综合性愈发明显,其中各种类型的突发事件都有可能综合性地发生或起作用,简单假设各类事件单独应急体制是不太合理的立法预设。
 
 


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